دانلود پایان نامه
به طور کلی با توجه به تعریفی که از نهاد محلی ارایه کردیم به نظر می رسد که شوراها و شهر داری ها را بتوان نهادهای محلی نام گذاری نمود. بدین لحاظ تمایز مورد نظر با سازمان های محلی غیر انتخابی مانند سازمان ها و دستگاه هایی که در امور محلی ورود داشته و فاقد شخصیت حقوقی مستقل هستند نیز تامین می شود. یکی از ویژگی های شورا ها و شهرداری ها شخصیت حقوقی مستقل آن ها از دولت است که در تعریف های ارائه شده از این نهاد ذکر شده است. همچنین این دو نهاد دارای ساختار انتخابی می باشند، یعنی مقام های محلی شورا ها و شهر داری ها اساسا در یک فرآیند انتخابی تعیین و نصب می شوند. از طرف دیگر، روابط بین حکومت مرکزی و شورا ها و شهر داری ها به وسیله قانون تعیین می شود. با در نظر گرفتن این مشخصه ها مجموعه شهرداری ها و شورا ها را می توان از مصادیق محلی و منطبق با تعریفی که از ان ارائه شد، دانست.
نهاد های محلی دارای محدوده مشخص، جمعیت، سازمان مداوم و قدرت و اختیارات لازم برای انجام وظایف محلی می باشند. نهاد محلی از این جهت متمایز از حکومت به معنی اعم است که جزئیات مربوط به اداره امور آن به وسیله حکومت مرکزی که نهاد محلی جزیی از آن است تعیین نمی شود. بلکه خود مردم محل، به موجب اختیاراتی که طبق قانون اساسی یا قوانین عادی به آن ها داده شده می توانند با تنظیم و تصویب مقررات جدید تا آنجا که با قوانین مملکتی مغایر نباشد، امور محل خود را اداره نمایند. اختیارات قدرت های محلی از طریق مصوبات شورا به وسیله مجریان محلی مانند شهرداری ها اعمال می شود. کلیه نهاد های محلی اختیارات خود را از حکومت های مرکزی می گیرند و این سازمان ها موجودیت خود را مدیون حکومت مرکزی و متکی به آن می باشند. حکومت مرکزی به حکم ضرورت و اقتضاء دارای اختیار کنترل و نظارت بر پاره ای از فعالیت نهاد های محلی می باشند. این اقدام برای این است که اطمینان حاصل شد نهاد محلی در نحوه انجام وظایف خود حداقل استانداردی که وسیله حکومت مرکزی تعیین شده است مراعات نماید.
اختیارات و اقتدارات نهاد های محلی به حدود صلاحیت قانونی آن ها در برابر حکومت مرکزی بستگی دارد. مقررات مورد عمل نهاد های محلی از سه نوع سند حکومت مرکزی نشات می گیرند که عبارتند از قانون اساسی، قوانین عادی و مقررات دولتی مانند آیین نامه ها، دستور العمل ها و بخش نامه ها. در تحلیل وضعیت حقوقی نهادهای محلی این موضوع دارای اهمیت ویژه ای است که شهرداری به عنوان مجری و متولی محلی باید چه رویه ای را مبنای عملکرد خود قرار دهد؟ آیا به وسیله شورا های محلی اداره می شوند و اقدامات نهاد محلی در چارچوب دو جزء شورا و شهرداری تعریف و تبیین می شود یا این که شورا و شهرداری مجری دستورات حکومت مرکزی هستند؟
نظام حقوقی کشور ما رویه های نا همگونی را در ترسیم نظام حقوقی نهاد های محلی طی نموده است. رویکرد کلی متمایل به استقلال اداری و مالی نهاد محلی بوده و این و این گرایش به ویژه پس از تشکیل شوراهای محلی جدی تر شده است. شوراهای محلی به عنوان جزیی از نهاد های محلی در مجموع از استقلال بیشتری نسبت به حاکمیت برخوردارند و مدیریت اجرایی نهاد های محلی در مجموع از استقلال بیشتری نسبت به حاکمیت برخورداند و مدیریت اجرایی نهاد های محلی یعنی شهرداری ها و دهیاری ها از جنبه های مالی، اداری، و استخدامی و … وابستگی بیشتری به دولت داشته و محدودیت های وسیع تری بر آن ها مترتب می گردد. شهرداری ها در نظام حقوقی کشور ما هنوز به صورت عملی خود را داری هویت قانونی مجزا نمی دانند و عمدتا بخشی از سلسله مراتب دولت و جزئی از وزارت کشور قلمداد می نمایند. گرچه این تلقی خود محل نقد و تامل است، اما می توان این پدیده را یکی دیگر از وجوه افتراق نهاد محلی در ایران با مفهوم حکومت محلی به شمار آورد. چرا که هویت قانونی مجزا یکی از عناصر تشکیل دهنده حکومت های محلی می باشد و این هویت قانونی هنوز آن چنان به رسمیت شناخته نشده است.
بنابر این از نظر مبانی حقوق عمومی، نهادهای محلی، متشکل از عناصر مشخص و ویژگی های معیتی هستند که تعریف آن ها کاملا منطبق بر تعریف حکومت های محلی در مقیاس جهانی نبوده و به نوعی اصطلاحی است که در روند گذار به ساختار سیاسی و اداری غیر متمرکز به شورا ها و شهر داری ها صدق می نماید.
2-5-3-بررسی شخصیت حقوقی شهرداری
2-5-3-1-تشکیل و انحلال
ایجاد شهرداری و شکل گیری تشکیلات سازمانی شهرداری ها تابع دستور العمل نحوه اجرای تبصره 5 الحاقی ماده 4 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362 است. تغییر و تحول این تشکیلات نیز تابع معیار های قانونی و طبقه بندی های وزارت کشور است. مطابق ماده 4 و 54 قانون شهرداری، سازمان اداری شهرداری با توجه به بودجه و درآمد و حجم کار شهرداری، از طرف شهرداری با اطلاع شورای شهر تهیه و پس از تصویب وزارت کشور به مورد اجرا گذاشته می شود. طبقه بندی ساختار اداری و سازمانی شهرداری ها بر مبنای دو روش انجام می گیرد.
در روش اول، تمام شهرداری ها عمدتا بر حسب دو شاخص جمعیت شهر و توان مالی به 12 طبقه تقسیم و درجه بندی می شوند. به این صورت که کوچک ترین شهر ها دارای شهرداری درجه یک و پر درآمد ترین آن ها دارای شهرداری های درجه 12 هستند. آثار این درجه بندی در ساختار کمی و کیفی تشکیلات شهرداری در این درجه بندی و نیز تحولات آن در طول زمان بر عهده اداره کل امور شورای اسلامی شهر و شهرداری های وزارت کشور با تایید سازمان امور اداری و استخدامی و وزیر کشور است.
در روش دوم شهرداری ها صرفا بر اساس تعداد جمعیت شهر در هفت گروه جمعیتی دسته بندی شده و ساختار سازمانی آن ها متناسب با هر گروه معین می شود.
درجه بندی شهرداری ها، نخست با انگیزه تعیین حقوق شهرداران در نظر قرار گرفته بود. تا قبل از سال 1334 حقوق شهرداران بنا به اهمیت محل و تناسب با درآمد سالانه شهرداری از طرف انجمن شهر تعیین و در بودجه شهرداری منظور می گردید. ولی در قانون شهرداری مصوب 1334 برای اولین بار موضوع درجه بندی شهرداری ها با انگیزه تعیین حقوق شهرداران مطرح گردیده و ماده 70 قانون یاد شده مقرر می دارد: « درجات شهرداری ها به نسبت درآمد آن ها خواهد بود و به ترتیب ذیل تعیین می شوند:
شهرداری هایی که بیش از بیست میلیون ریال عایدی دارند، درجه یک و شهرداری هایی که بیش از ده میلیون ریال عایدی دارند درجه دو و شهرداری هایی که کم تر از ده میلیون ریال عایدی دارند درجه سه محسوب می شوند و در این صورت حقوق این شهردارها به تناسب عایدی و موافقت انجمن شهر تعیین می شود.»
در حال حاضر اداره کل امور شهرداری های وزارت کشور درجه بندی شهرداری ها را بر اساس معیار های ذیل انجام می دهد:
موقیت شهر در نظام تقسیمات کشوری ( مرکز بخش، مرکز شهرستان، مرکز استان)
جمعیت شهر ( بر اساس آخرین سرشماری جمعیتی مرکز آمار ایران)
میزان درآمد مستمر شهرداری ها ( سه سال آخر منتهی به درخواست درجه)
با محاسبه امتیاز حاصل از معیار های فوق، درجه شهرداری تعیین و یا تغییر کرده و پس از تائید وزیر کشور ابلاغ می شود.
2-5-3-2-اعضاء و ارکان
شهرداری ها را می توان کامل ترین سازمان های محلی محسوب نمود. در کشور ما نیز اگرچه شهرداری ها شدیدا تحت کنترل و نظارت حکومت مرکزی و همچنین استانداران و فرمانداران و بخشداران می باشند و قسمت قابل ملاحظه ای از درآمد آن ها توام با مالیات و حقوق و عوارض گمرکی توسط سازمان های دولتی وصول و به آن ها تحویل می گردد و از کمک های بلاعوض عمرانی استفاد می کنند، ولی چون اولا تصویب بسیاری از امور آن ها از جمله تصویب بودجه و عوارض وصولی آن ها به عهده شورای شهر بوده و ثانیا حساب درآمد و هزینه هر یک از آن ها جداگانه توسط خود آن ها نگاهداری می شود و ثالثا عهده دار تعداد قابل ملاحظه ای از خدمات محلی مورد احتیاج ساکنان شهر ها می باشند، لهذا می توان آن ها را در مقایسه با سایر کشور ها کامل ترین سازمان های محل در ایران دانست. سیستم شهرداری در ایران اقتباس از سیستم «شورای شهر – شهردار »است که یک سیستم خوبی در جهان شناخته شده و از اوایل قرن بیستم ابداع گردیده است و اکنون در بسیاری از کشورهای جهان رایج می باشد. در این سیستم مردم شهر عده ای را به نمایندگی شورای شهر انتخاب می کنند و سپس این شورا شخص واجد شرایط و متخصصی را به عنوان شهردار استخدام و منصوب نموده اداره امور شهر را به عهده واگذار و برنامه فعالیت ها و عملیات شهرداری و منابع درآمد و طرز به مصرف رساندن آن را تصویب نموده در پیشرفت کارهای شهرداری نظارت به عمل می آورد.
2-5-3-3-شهردار
از ابتدای تاسی بلدیه و تصویب قانون بلدیه در سال 1285 هجری شمسی و متعاقب آن تصویب دومین قانون بلدیه در سال 1309، کلانتر، ریاست انجمن بلدیه و مسئولیت اداره شهر را بر عهده داشت و به عنوان متصدی امور شهری، اداره شهر بر عهده او بود.در ان زمان شرط خاصی برای تصدی مسئولیت داره بلدیه وجود نداشت و از زبان عامه شنیده می شد که کلانتر همه کاره است. در قانون تشکیل شهرداری ها و انجمن های شهر مصوب 1328 نیز اشاره ای به شرایط شهردار نشده بود. در ماده 39 لایحه قانونی شهرداری مصوب 1331انجمن شهر مکلف شده بود شهردار را از بین اعضای خود و یا خارج از اعضای انجمن برای مدت دو سال برگزینند و از طریق فرماندار به وزارت کشور معرفی کند. در این قانون نیز هیچ شرط و قاعده ای برای احراز سمت شهردار تعیین نشده بود. در ماده 50 قانون شهرداری مصوب 1334 در مورد انتخاب شهردار گفته شده است که چنانچه شخصی که به وسیله انجمن شهر به عنوان شهردار انتخاب می شود خارج از انجمن باشد، باید شرایط مقرر در تبصره یک این ماده را در خود داشته باشد. در این تبصره شرایطی چون تابعیت ایرانی، داشتن حداقل 30 سال تمام، توانایی خواندن و نوشتن به اندازه کافی، سابقه سه سال سکونت در محل، عدم محرومیت از حقوق اجتماعی و عدم حجر و محکومیت به ورشکستگی برای شهردار در نظر گرفته شده بود. با اصلاح این تبصره در آیین نامه پیشنهادی وزارت کشور، تحت عنوان آیین نامه شرایط احراز سمت شهردار در سال 1346 و اصلاح دوباره این آیین نامه در 1355 شرایط جامع تر و کلی تری نسبت به مقررات قبلی در انتخاب شهردار در نظر گرفته شد. در این آیین نامه نیز شرایطی مانند سن، شهرت، توانایی جسمانی، نداشتن پیشینه کیفری و شرایط تحصیلات و تجربه آمده است.
سرانجام در سال 1357 قانون شوراها به تصویب رسید. ماده 72 این قانون، شرایط احراز سمت شهردار را در آیین نامه ای پیش بینی کرد و این آیین نامه در 11/6/1377 به تصویب رسید.
در این آیین نامه شرایط تقریبا مدرج و طبقه بندی شده ای برای شهردار ارائه گردیده که عبارتند از:
الف-تابعیت جمهوری اسلامی ایران .