دانلود پایان نامه
از دستگاه دیوانی دولت که درگیر با موضوع محیط زیست است، به راحتی بتواند تنگناها و مشکلاتی را که جنبه عمومی داشته و کلیت محیط زیست را خدشه دار کرده اند، شناسایی و به مبادی ذیربط و سازمان های ستاد اعلام نمایند تا مشکلات و مسائل ناشی از آن را بررسی کنند و جهت سیاستگذاری به نهاد خط مشی گذار ارائه گردد. طراحی نظام ارجاع مساله و مدل های انعکاس مشکلات، نیازمند توجه نظام حقوقی و پیش بینی راه های قانونی در این خصوص است. بدیهی است که در نظام های مردم سالار، راههای اعلام مساله به مراتب آسان تر بوده و به دلیل نقش بزرگ افکار عمومی در شکل گیری هنجارهای اجتماعی، نظام سیاسی حاکم در پی خواست عمومی مسائل را زودتر در دستور کار سیاسی خود قرار می دهند. مشکلات زیست محیطی اگر در حدی باشند که جنبه عمومی پیدا کرده و یا گنجایش آن را داشته باشند که در آینده مشکل ساز باشند، در کنار دیگر مسائل مربوط به حوزه عمومی تحت اقتدار حاکمیت، قابلیت اداره و مدیریت را خواهند داشت. پس در مرحله انعکاس مسائل زیست محیطی به اتاق فکر خط مشی گذاران این حوزه، موضوع قابل توجه، مشخص کردن نحوه و چگونگی این اعلام است. از هزاران نیاز و درخواستی که مردم برای اقدام دولتی دنبال می کنند فقط تعداد کمی توجه جدی دولت را به خود جلب می کنند. مسائلی که توجه جدی سیاستگذاران را به خود معطوف می کنند، دستور کار سیاسی را تشکیل می دهند [76]. برنامه اقدام، فهرست فعالیت های ستاره داری است که حاکمیت در راستای مدیریت کلان خود قصد دارد به اجرا درآورد؛ اولویت هایی که در صحنه اجتماع، چاره اندیشی برای آنها ضرورت دارد و سیاستگذاری در ساخت آنها امری ضروری است. در این دیدگاه، دستور کار فهرستی از موضوعات و مسائلی است که مقامات دولتی توجه بس یارزیادی را به آن در یک مقطع زمانی مبذول می دارند. در واقع دستور کار سیاست گذاری کلان، از مجموعه مسائل بسیار مهم تشکیل می شود و دستور کار سیاست گذاری زیست محیطی (به عنوان بخشی از سیاست گذاری کلان حکومتی) از مجموع مسائل و مشکلات زیست محیطی ساخته می شود که رسیدگی، اتخاذ تصمیم و سیاست گذاری در خصوص آنها ضرورت دارد [77].
3-2-5-7- مدل های سیاستگذاری در حوزه محیط زیست
مدل های قابل استفاده و کاربردی در عرصه سیاستگذاری زیست محیطی با توجه به شرایط مترتب بر محیط زیست، الزاماً می بایست ساده بوده و به صورت کمی، فروض ذهنی سیاستگذار را بیان نماید. از طرفی مدل، خط مشی اتخاذی را باید بدون ابهام و فارغ از پیچیدگی، شرح داده و تمامی راه های وصول به هدف را توضیح دهد. در این صورت است که می توان مدل اتخاذی جهت تبیین خط مشی زیست محیطی را به عنوان سازکاری پویا در تشریح و پیش بینی سیاست به کار گرفت. مدل عقلانیت محدود، مدل مجموعه فرآیندی مختصر، مدل مجزای توسعه ای، مدل مثلث آهنین، مدل خوشه های قدرت، مدل مشارکت عمومی، مدل خردگرایی کامل و مدل آنارشی سازماندهی همگی حاصل مهندسی فکری سیاستگذاران عمومی در ارائه مدلی کاربردی در حل مسائل عمومی است. مدل های پیشنهادی که در ادامه می آید، با رویکرد یادشده سعی در ارائه راهکار و عینی سازی آنها در حوزه مسائل و مشکلات زیست محیطی دارد [77].
الف) مدل نهادی: سیاستگذاری زیست محیطی به مثابه یک بازده نهادی
تأکید بر نقش مهم و کلیدی سازمان ها و نهادهای دولتی در طرح ریزی و اجرای سیاست های زیست محیطی به دلیل خاصیت حاکمیت مداری محیط زیست، تولیت حکومت بر این بخش از عرصه عمومی و استفاده از اهرم اقتدار عمومی است. لذا در مرحله اول منطق حکم می کند که فرایند سیاست سازی و تبیین قواعد بازی، حول محور سازمان های دولتی شکل بگیرد. نهادهای عمومی به سیاست عمومی سه ویژگی می دهند: ابتدا به سیاست ها مشروعیت می بخشند. دوم سیاست های دولت فراگیر است و به همه جامعه اشاعه می یابد و در نهایت اینکه دولت اعمال اجبار را در جامعه در انحصار خود دارد و قادر است ناقضان سیاست ها را به جزای خود برساند. متعاقب مطالعه نهادهای مؤثر در سیاست زیست محیطی و شناخت تاثیر آنها، پیشنهادها در تغییر رویه های اتخاذی از سوی نهادها، تغییر ارکان سازمانی در جهت افزایش کارایی، جایگزینی سازمان و یا نهاد دولتی دیگر قابل بررسی است. همچنین در مدل نهادی ضمن تبیین نقش و جایگاه سازمان های دولتی در فرایند سیاستگذاری زیست محیطی، چگونگی اجرای سیاست و ارزیابی نهایی آن مشخص می شود.
ب) مدل اقتصاد سیاستی: خط مشی گذاری زیست محیطی در سایه تئوری های اقتصادی
یکی از مهمترین اجزای سیاست عمومی، بخش اقتصادی آن است. مرحله اجرا در سیاستگذاری های اقتصادی دولت از اجرا در سایر بخش های دیگر از منظر اقتصاددانان بسیار متفاوت است. این تفاوت، از وجود دو مؤلفه اساسی هزینه و سود در فعالیت های اقتصادی است [78]. تحلیل هزینه و سود در خصوص برنامه های کلان دولتی، انتخاب را به دنبال خواهد داشت؛ انتخابی که از ورای آن حداکثر نفع اجتماعی در قبال کمترین خسارت عاید خواهد شد. در واقع ارزش گذاری مادی محیط زیست وسیله ای برای انتخاب منافع است. سیاست عدم مداخله دولت در اقتصاد و یا نظارت و کنترل امور به صورت غیر مستقیم نشأت گرفته از این سیاست می باشد. در خصوص سیاستگذاری در حوزه محیط زیست این مدل قائل به عینی سازی عوائد حاصل از محیط زیست و تحلیل آن در چارچوب مفاهیم هزینه و سود می باشد. سیاست های زیست محیطی از آن جهت که در دل اجتماع رقم خورده و محیط اجرای آنها ساحت اراده و خواست عمومی است، نیازمند رفتار شناسی توده اجتماعی است. در پس انتخاب مردم معمولاً تحلیل های اقتصادی نهفته است. سیاست زیست محیطی در این فضا وقتی به موفقیت خواهد رسید که در دید توده اجتماعی، منفعت کسب شده حاصل از اجرای سیاست زیست محیطی در راستای حفظ یک ارزش بالقوه زیست محیطی مستلزم مصرف هزینه گزافی باشد. با این حال، صرف هزینه زیاد و مصرف بودجه کلان دولتی در راستای اجرای سیاست لزوماً موفقیت سیاست زیست محیطی را در پی نخواهد داشت. در این راستا، مادی سازی عوائد ناشی از مواهب زیست محیطی باعث ایجاد دغدغه در ذهن سیاست ورزان و تشویق عموم به اجرای سیاست زیست محیطی می شود. ایجاد انگیزه برای سرمایه گذاری مالی بخش خصوصی در توسعه و نگهداری مواریث زیست محیطی در کنار مشخص کردن حوزه دخالت دولت در فعالیت های اقتصادی آلوده ساز محیط زیست، باعث می شود که ارکان اقتصادی دولت ضمن پایبندی به رعایت مسائل زیست محیطی در فعالیت های اقتصادی و تولیدی، محیط زیست را به عنوان یک ارزش اقتصادی محسوب کرده و فعالیت های تخریبی را به عنوان ضرر مالی شناسایی کنند. از طرفی ایجاد محدودیت های مالی و اقتصادی مانند وضع مالیات بر فعالیت های مخرب زیست محیطی می تواند در عین اینکه عاملی بازدارنده تلقی می شود، مشوقی برای فعالیت های همساز با محیط زیست تلقی شود [77].
3-2-5-8- جایگاه سیاستگذاری زیست محیطی در نظام حقوقی ایران
نظام حقوقی هر کشور بهترین نمایه وضعیت سیاست ورزی، سیاست سازی و سیاستگذاری در آن کشور است. سیاستگذاری عمومی نظام سیاسی هر کشور در ساحت نظام حقوقی آن کشور تبلور یافته و شاخصه ها و شاکله های مورد نظر نظام سیاسی و چارچوب های حقوقی لازم جهت تمشیت امور عمومی به مدد سازوکارهای تعریف و تعبیه شده در بطن نظام حقوقی امکان پذیر خواهد بود. نظام حقوقی ایران در موارد مختلف و به اشکال گوناگون نسبت به موضوع محیط زیست موضع گیری کرده و عمدتاً با قانونگذاری در خصوص مسائل مربوط به آن، تدابیری را برای حل مشکلات و مدیریت بر محیط زیست پیش بینی کرده است.
الف) سیاست های کلی نظام: سیاست ورزی یا سیاستگذاری
سیاست های کلی نظام، در ساحت نظام حقوقی ایران واژه ای جدید و در عین حال مهم است. بخش مهمی از اسناد بالادستی و لازم الرعایه بعد از انقلاب در قالب این سیاست ها تدوین و بر اساس آن بسیاری از مقررات و برنامه ها شکل گرفته اند [76]. در مصوبه 27/1/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام، طراحی سیاست های کلی نظام بر اساس آرمان ها و اجرائیات تعریف شده است تا مسائل اجرایی را به آرمان ها نزدیک کند. در واقع، مجمع حداقل در خصوص سیاست های کلی قائل به این است که سیاست ها ماهیتاً از جنس قوانین نیستند، هرچند که در واقع بعد از تولید، گاهی در قالب قوانین نمود پیدا کرده اند و گاهی از چنان ضمانت اجرا برخوردار بوده اند که قوانین الزاماً بر اساس آنها تدوین شده اند. با این حال، ماهیت این گونه سیاست ها کاملاً مشخص نیست «و اعلام رسمی و قانونی در این خصوص صورت نگرفته» به گونه ای که سیاست های کلی نه قانون اساسی است و نه قانون عادی، نه آیین نامه اجرایی و نه تصمیم قضایی، نه قاضی می تواند بر اساس آن حکم صادر کند و نه کارمند اداری می تواند بر اساس آن تصمیمی بگیرد. به طور قطع نمی توان ماهیت حقوقی و قانونی این سیاست ها را مشخص کرد. تطابق و مقارنه سیاستگذاری در حوزه محیط زیست به عنوان یکی از زیر شاخه ها و فروغ خط مشی گذاری عمومی دولتی با سیاست های کلی نظام در بخش محیط زیست ایران بسیار دشوار است.
ب) خط مشی گذاری زیست محیطی و سیاست های کلی بخش محیط زیست
سیاستگذاری زیست محیطی به عنوان بخشی از سیاستگذاری عمومی دولت، طراحی سازوکارها و پیش بینی راهکارهایی است که طی فرایند هایی ضمن شناسایی مشکلات و مسائل زیست محیطی، راهبردهایی برای حل آنها ارائه کرده و با ترسیم نقشه راه، اهداف و مطلوب های زیست محیطی را مشخص می نماید. مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان مهمترین کانون سیاستگذاری و خط مشی سازی در عرصه های مختلف در حوزه نظام حقوقی ایران می تواند نقش بسزایی در امر سیاستگذاری زیست محیطی ایفاء نماید؛ هرچند سیاست کلی بخش محیط زیست به صورت مستقل از سوی مجمع تدوین نشده و اقدام در این خصوص در برنامه کاری آتی مجمع قرار دارد و کارشناسان و مسئولین این نهاد به ضرورت این امر واقف گردیده اند. در این راستا، در نشست کمیسیون زیربنایی و تولیدی دبیرخانه مجمع در مورخ 5/4/1390، بر ضرورت تدوین سیاست های کلی بخش محیط زیست به صورت مستقل تأکید شده است106. اما سیاست های کلی تدوین شده از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام که به صورت جسته و گریخته با مسائل زیست محیطی در ارتباط هستند، از مجموعه سیاست ها قابل استخراج هستند. به عنوان مثال سیاست های کلی نظام در بخش منابع طبیعی و آب مصوب 3/1/1379، سیاست های کلی برنامه چهارم توسعه مصوب 20/9/1382 و سیاست های کلی قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 21/10/1387 که در خصوص آمایش سرزمینی و توجه به ارزش های زیست محیطی استحصال آب مواردی را پیش بینی کرده اند.
3-2-5-9- نظام پیشنهادات برای نیل به یک سیاستگذاری زیست محیطی مطلوب
سیاستگذاری زیست محیطی شناخت مشکلات زیست محیطی و مسائلی است که در زندگی اجتماعی خلل ایجاد کرده و متعاقباً ارائه راه حل هایی مبتنی بر واقعیات زیست محیطی است که در عین نگاهداشت پایداری زیست محیطی، مسائل و مشکلات آن را حل می نماید. در واقع سیاستگذاری زیست محیطی به عنوان بخشی از مسائل عمومی قرار دارد و از راهکارهای حل مساله مدد می گیرد و به بیان دیگر، راه حل ها را برای هموار کردن مشکلات ارائه می نماید. رسیدن به محیط زیست مطلوب، ساماندهی سواحل دریا، حفظ تنوع زیستی، ایجاد نظام اطلاعات زیست محیطی، تدوین مدیریت پسماند، توسعه سرمایه گذاری در بخش محیط زیست به عنوان بخشی از سیاست های زیست محیطی اعلامی در اسناد بالادستی، هرچند فی نفسه مطلوب بوده و نشان از توجه مسئولان سیاسی به مقوله محیط زیست دارد و شاید خود معلول سیاستگذاری کلان دولتی برای توجه به این مقوله باشد، اما آنقدر کلی هستند که از بطن آنها صدها برنامه قابل استخراج می باشد. این در حالی است که سیاستگذاری زیست محیطی فرآیندی است واقعیت محور و راه حل یاب یعنی با ارائه مجموعه راهبردها در قالب یک برنامه عمل، مساله زیست محیطی را به سامان می رسانند.
الف) تولید خط مشی زیست محیطی
برای برخورداری از محیط زیست مطلوب باید به امکانات نرم افزاری و سخت افزاری مناسب مجهز بود. قواعد نرم و مقررات در پرتو سیاست های مناسب که دستاورد جریان سیاستگذاری زیست محیطی است، مجموعه امکانات نرم افزاری لازم را تشکیل می دهند.
1) شناسایی و تعریف کانون تصمیم سازی
ابتدایی ترین کار در این مسیر، شناسایی و تعریف کانون سیاستگذار و تصمیم ساز است؛ کانونی که دیگر نهادها و سازمان ها، سیاست خروجی از آن را پذیرفته و در برابر آنها تمکین کرده و به عنوان بازوی اجرایی آن فعالیت کنند. طبیعتاً کانون سیاستگذار در سلسله مراتب سیاسی باید دارای آنچنان جایگاهی باشد که دیگر نهادها تحت مدیریت و برنامه ریزی آن قرار گیرند. یکی از مشکلات سیاسی در ایران تغییر پی در پی سیاست های کلان می باشد؛ چرا که سیاست های کلان که قاعدتاً می بایست دورنمای طولانی نظام سیاسی را ترسیم کنند با تغییر دولت به راحتی تغییر می یابند [79]. عدم موفقیت و کامیابی دستگاه های دولتی زیر مجموعه قوای سه گانه در اجرای سیاست های عمومی، عموماً ناشی از «بحران ناهماهنگی پایدار قوای سه گانه حاکمیت» است که نتیجه آن تعارض رفتارها و یا موازی کاری در انجام سیاست می باشد. در این صورت با وجود برنامه ریزی و صرف هزینه، موفقیتی به دست نمی آید. لذا کانون سیاستگذار زیست محیطی به عنوان بخشی از فعالیت سیاستگذاری عمومی می بایست از