دانلود پایان نامه
ل زیست محیطی
سیاستگذاری زیست محیطی به عنوان زیر مجموعه سیاستگذاری عمومی دولت، مجموعه ای همگون و هماهنگ با سیاست های کلان حکومتی بوده که دغدغه اصلی آن مرتفع شدن مشکلات ناشی از مسائل زیست محیطی در عرصه فضای سیاسی و اجتماعی حاکم است. خط مشی گذاری در حوزه های تحت سیطره قدرت سیاسی متنوع و عموماً ناهمگون است. در حالی که یک خط مشی در حوزه مسائل صنعت، اقتضای آن را دارد که سود اقتصادی و حداکثر بهره وری در طراحی آن خط مشی مدنظر قرار گیرد و بدین لحاظ به تولید حداکثری از کمترین منابع اندیشیده شود. در یک سیاستگذاری زیست محیطی رعایت غبطه محیط زیست اقتضاء آن را دارد که سلامت محیط و طبیعت فدای تولید بیشتر نشود. نکته اینجاست که سیاستگذاری کلان کشوری به گونه ای طراحی و اجرا شود که همه ملاحظات و نگرانی ها مدنظر قرار گیرد؛ توسعه اقتصادی قرین سلامت محیط طبیعی باشد، گسترش حوزه های فیزیکی تولید علم در کنار کیفیت افزایی باشد، ترویج تکنولوژی همگام با فرهنگ سازی استفاده از آن بوده و در یک کلام همه خواست های عمومی و سیاست های دولتی در دو کفه ترازو و در تعادل و بسامانی باشند و سیاستگذاری در هر حوزه، مستلزم شناخت بایسته های مستتر در جغرافیای فکری و اصول و فروض علمی آن حوزه باشد.
3-2-5-5- سیاستگذاری محیط زیست در حوزه حقوق عمومی
ورود سیستم سیاسی به عرصه محیط زیست و ساخت سیاست های زیست محیطی مستلزم شناحت موضوع محیط زیست و ارتباط آن با دیگر مقولات مرتبط با فعالیت های دولت است. اینکه محیط زیست یک موضوع صرفاً مربوط به حقوق عمومی و یا به بیانی حاکمیت محور باشد و یا قابل تصدی توسط بخش خصوصی و یا اینکه واجد هر دو عنوان باشد، نوع و جنس تصمیم سازی در این عرصه را تحت الشعاع قرار خواهد داد. سیاست گذاری در عرصه محیط زیست بیشتر مبتنی بر رویکرد حل مساله می باشد و بنابراین خط مشی طراحی شده برای این مقوله می بایست مبتنی بر واقعیات زیست محیطی باشد، وگرنه سیاست تدوین شده کارایی لازم برای ارائه راهکار مساله را از دست خواهد داد.
الف) محیط زیست به مثابه موضوعی حاکمیت مدار یا تصدی پذیر
در گسترده ترین معنا، حکومت کردن، حکمرانی یا کنترل دیگران است. پس حکومت می تواند هرگونه سازوکاری را که از طریق آن، حکومت حفظ می شود، اتخاذ کند و مشخصه اصلی آن توانایی در تصمیم گیری های دسته جمعی و توان اجرای این تصمیمات است [72]. افعال منتسب به شخصیت حقوقی دولت که برخاسته از اقتدار بلامنازع آن است، به گونه ای نموداری از مفهوم حکمرانی و عینیتی از واژه حکومت است. واژه های حاکمیت و قدرت عمومی، تعبیرهای گوناگون از یک واقعیت اساسی است: دولت صلاحیت و اختیار دارد که اراده خود را چه در مقام اداره کشور و چه در مقام وضع و اجرای قانون بر اشخاص و سایر سازمان های اجتماعی و صنفی تحمیل کند. در این میان دولت به عنوان بروز خارجی حکومت، عهده دار مدیریت و هدایت جریان های عمومی و راهبری اموری است که حیات اجتماع سیاسی به بقای آن امور بسته است؛ اموری که شیرازه و کلیت حیات سیاسی یک اجتماع را به هم بسته است. محیط زیست به عنوان بستر حیات و تعالی بشری، زمینه ساز بروز استعدادها و به تبع آن فراهم آوری حقوق انسانی و تمتع از دیکر مواهبی است که در اختیار نوع انسان قرار گرفته است. بدین لحاظ از سنخ اموری است که به لحاظ ارتباط با عامه مردم در دایره مسائل عمومی قرار می گیرد و دولت به نمایندگی از حاکمیت، آن را مدیریت می کند. هرچند لزوم توجه به محیط زیست و کنترل آن مشارکت نهادهای غیردولتی را می طلبد و در نهایت امر، تجمع اراده عمومی شامل نهادهای عمومی، خصوصی، سازمان های مردم نهاد و خود مردم زمینه ساز اجرای سیاست های زیست محیطی است، اما اینکه موضوع محیط زیست و مدیریت بر آن امری حاکمیتی و یا از نوع تصدی گری و قابل واگذاری به بخش غیردولتی باشد، مساله ای است که نیازمند واکاوی نظام سیاسی هر کشور است. در تئوری محیط زیست با لحاظ مطالب یادشده، امری است که به جهت ارتباط تنگاتنگ خود با مطامع و سرنوشت عموم در جایگاه امور حاکمیتی جای می گیرد. آنگونه که قانونگذار ایرانی در تعریف امور مربوط به حاکمیت، موضوع حفظ محیط زیست و منابع طبیعی را به دلیل قرار گرفتن در حوزه اقتدار و تعلق داشتن به خواست عمومی یک امر حاکمیتی قلمداد کرده است. در این راستا، ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری چنین مقرر می دارد که: امور حاکمیتی آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی شود، از قبیل… حفظ محیط زیست و حفاظت از منابع طبیعی و میراث فرهنگی.
ب) از انتخاب عمومی تا حکمرانی مطلوب: رویکردهای نوین در سیاستگذاری
سیاستگذاری در عرصه عمومی فارغ از قید و بند مطالعه نهادها و ساختارهای سیاسی، که موضوع علم سیاست است، مستلزم شناخت و بهره گیری از داده های دیگر علوم می باشد. زیرا مفاهیم مستتر در سیاستگذاری و مبانی شکل گیری خط مشی عمومی نظیر حاکمیت، قدرت سیاسی، سازمان، نگرش اقتصادی، مقررات گذاری و غیره عرصه مطالعه دیگر علوم هستند. از این رو با گذشت زمان و شناخت پیچیدگی های عرصه عمل عمومی و زایش ایده ها و نظریات جدید در عرصه علوم انسانی و اجتماعی، در گفتمان خط مشی گذاری عمومی تحولاتی ایجاد و بسط یافته است. سیاستگذاری در عرصه محیط زیست به عنوان گونه ای از اعمال حاکمیت، تلفیقی از مجموعه علوم زیست محیطی، مدیریت، سیاست و حقوق می باشد که چارچوب سیاستگذاری عمومی دولت، طراحی و عملیاتی می شود. لذا گریزی از شناخت و تطبیق رویکردهای نوین ارائه شده در زمینه سیاست گذاری عمومی و مقابله آن با خط مشی گذاری زیست محیطی نیست. تأثیر تصمیمات اقتصادی بر کیفیت محیط زیست، موضوع علم اقتصاد محیط زیست است. اما در عرصه سیاست گذاری عمومی بررسی مساله انتخاب عمومی به عنوان نظریه ای اقتصادی محور که سیاست را برخاسته از انتخاب افراد می داند، مهم جلوه می نماید. در دهه های اخیر تأثیر رشد اقتصادی بر کیفیت محیط زیست توجه بسیاری از اندیشمندان را به خود جلب کرده است. نیم نگاهی به پیشینه این موضوع نشان می دهد که تا اواسط دهه 1990 بیشتر مطالعات انجام شده در این رابطه با تأکید بر دو متغیر درآمد و تخریب زیست محیطی بوده که در این خصوص برای متغیر درآمد تولید ناخالص ملی و برای میزان تخریب محیط زیست یکی از آلودگی ها لحاظ شده است [73]. نظریه انتخاب عمومی در واقع مطالعه سیاست برپایه اصول اقتصادی است. این نظریه از همان اصولی استفاده می کند که اقتصاددانان برای تحلیل کنش های مردم در بازار استفاده می کنند. در واقع فرد و پلورالیسم اجتماعی در این دیدگاه مبنای تئوری سازی بوده و دولت، تنها به عنوان ابزار پاسخ به تقاضای اجتماعی شناخته می شود. در دیدگاه انتخاب عمومی، کالای عمومی بسان کالای خصوصی تقسیم پذیر بوده و سازمان عمومی دولت به جای آنکه وابسته به اقتدار مرکزی و مدیر بلامنازع باشد، پاسخگوی نیازهای فردی خواهد بود. در این فرایند، محیط زیست به عنوان کالای در دسترس و همگانی شناخته می شود که در سایه رفتارهای اقتصادی و خواسته های عمومی قرار گرفته و دولت به عنوان عنصر در خدمت عموم می بایست در جهت دستیابی عموم به این ارزش، اقدامات مقتضی را انجام دهد. طرفداران نظریه عمومی معتقدند مردم باید به عنوان حداکثر کنندگان منافع منطقی، در همه ابعاد رفتاری در نظر گرفته شوند. لذا بر این اساس سازوکارهای سازمانی و کنترل متمرکز رد شده و ساختارهای غیر متمرکز، تخصصی و کوچک باید مدنظر قرار گیرد. بر این اساس، محیط زیست به عنوان یک واحد اقتصادی و قابل تقویم در نظر گرفته می شود که ارزش ذاتی آن بر اساس خواسته های عمومی و در مقابله با «سودمندی اقتصادی» حاصل از فعالیت های اقتصادی سنجیده می شود. موضوع حکمرانی خوب با هدف دستیابی به توسعه پایدار انسانی مطرح شد که در آن بر کاهش فقر، ایجاد شغل و رفاه پایدار، حفاظت و تجدید حیات محیط زیست تأکید می شود. حکمرانی خوب شامل طیف وسیعی از ساخت مفاهیمی چون توسعه پایدار، توسعه روستایی و شهری و پیشرفت اقتصادی و اجتماعی با رویکرد مشارکتی و شفافیت و به موازات ویژگی های غالب راهبردهای اجرای خط مشی و برنامه ریزی ها ست [74]. حکمرانی مطلوب در شعاع حاکمیت قانون و تنیده با مفهوم توسعه پایدار است. به بیانی دیگر، لازمه حکمرانی خوب، چارچوب سازی قانونی و نظم سیاسی است و توسعه پایدار، دورنمای حاکمیت قانونی و بایسته یک سیاستگذاری مطلوب است. مشارکت مردم در سیاست سازی حکومتی، جدیت آنها در اجرا و نظارت بر سیاست ها را در پی خواهد داشت. لذا عناصر متشکله یک حکمرانی مطلوب، بسته به چگونگی و اندازه مشارکت مبتنی بر حق برابر هر یک از شهروندان، هم در فرایند اجرایی اهداف، سیاست ها، برنامه ها و قوانین صورت می گیرد و هم در فرایند تعیین و تشخیص اهداف و سیاست ها می تواند مورد توجه قرار گیرد [75]. محیط زیست و تصمیم سازی در خصوص آن یک رابطه و معادله دو طرفه بین مردم به عنوان فرمانبران و دولت و نظام حاکمیتی به عنوان فرمانروایان را می طلبد. حاکمیت ناچار است در راستای حکمرانی مطلوب، که توسعه پایدار یکی از شقوق و شاخصه های آن است، مشارکت عمومی را به عنوان مهم ترین لازمه و بایسته به کار گیرد. مردم در راستای فراهم آوری محیطی مطلوب برای زیستن می بایست در راستای ساخت سیاستها و اجرای آنها مشارکتی فعالانه داشته باشند. مطلوبیت یک سیاست بیشتر از آنکه توصیفی لغت شناسانه باشد، موقعیتی است که در دیدگاه گروهها هدف دارد. مقبولیت جمعی نشانگر هوشمندی خط مشی و هدف نگری خط مشی گذار است.
در عرصه حقوق بین الملل محیط زیست امروزه تأکید بر مردم سالاری مشارکتی و استفاده از پتانسیل تعامل افراد در حل مسائل و مشکلات زیست محیطی، به منظور جبران کاستی های حقوق بین الملل مورد تأکید قرار گرفته، به گونه ای که در اسنادی چون فصول هشتم، بیست و سوم تا بیست و نهم دستور کار 21 در کنوانسیون آرهوس مربوط به دسترسی به اطلاعات، مشارکت عمومی در تصمیم گیری و دسترسی به عدالت در موضوعات زیست محیطی، به تصریح این امر توصیه شده است.
3-2-5-6- راهبردهای سیاستگذاری زیست محیطی
سیاست زیست محیطی، دستاورد خط مشی گذاری در این عرصه است. ورود مسائل زیست محیطی به جریان سیاستگذاری، نتیجه انعکاس مسائل از سوی سازمان های عمومی و یا مردم است و سیاست های اتخاذی با لحاظ موضوعات مترتب بر محیط زیست با محدودیت ها و فرایندهایی همراه است که این نوع خط مشی گذاری را از بعضی تصمیمات به ظاهر سیاستی متمایز کرده و در نتیجه شناخت آن را ضرورت بخشیده است. سیاستگذاری در حوزه محیط زیست بسته به نوع نظام سیاسی حاکم و شدت و ضعف دغدغه های محیط زیستی در مطلوب ها و آرمان های سیاستگذاران شکل و چارچوب متمایزی به خود می گیرد، اما روش ها و سازوکارهای ورود مسائل و خروج سیاست ها که موضوع مطالعه علم سیاستگذاری است در اصل تفاوتی نشان نمی دهد.
الف) مساله یابی زیست محیطی
مسائل و مشکلاتی در دستور کار و برنامه سیاستگذاری قرار می گیرند که جنبه عمومی داشته باشد. یعنی زندگی عموم مردم، تحت تأثیر بروز مشکل مختل گردیده و بدین سان مساله پیش آمده به عنوان مشکل عمومی شناخته شده باشد. آلودگی هوا، آلودگی صوتی، آلودگی خاک، آب، آلودگی ناشی از پساب های صنعتی و بیمارستانی، پسماندهای خشک و غیرقابل بازیافت، بیابان زایی و جنگل زدایی، انقراض گونه های وحشی، مرگ مرجان های دریایی همه مشکلاتی هستند که وجهه عمومی داشته و در سطح کلان، بروز آنها باعث اختلال در زندگی عموم مردم می شوند. در دیدگاهی جزء و خردتر مشکلات منطقه ای و بخشی هرچند به ظاهر جنبه کلی ندارند، ولی به لحاظ به خطر افتادن کلیت محیط زیست به عنوان یک مساله عمومی شناخته می شوند. مرگ مرجان های خلیج فارس به دلیل ورود مواد نفتی و عبور لوله های انتقال گاز، نابودی دریاچه ارومیه، آتش سوزی های متعدد جنگل های گلستان، نشت نفت در خلیج مکزیک، پدیده جوی النینو و به هم ریختگی فصول در جنوب شرق آسیا، وقوع پی در پی سونامی در سواحل ژاپن، اثرات هورمونی جیوه بر لک لک های سپید سرلیناکایی و تغییر میل جنسی در آنها می توانند موضوعات سیاستگذاری بخشی در حوزه محیط زیست باشند. آنچه در همه این موارد مشهود است، اینکه محیط زیست در معرض تهدید و یا دچار آسیب شده و مشکلات ناشی از این آسیب ها به عنوان مساله عمومی شناخته شده است. به این معنا که حکومت به نمایندگی از اراده جمعی با شناسایی هر کدام از این مشکلات سعی خواهد کرد با اتخاذ تدابیری راه حلی برای موضوع بیابد. البته تدبیر و راه حلی که بتواند در حد امکان مشکل زیست محیطی را مرتفع و در ضمن از تکرار آن جلوگیری نماید. آنچه ماهیت راه حلها را تشکیل می دهد، حاصل کار نیروهای کارشناسی و متخصص خواهد بود.
ب) انعکاس مسائل به سازمان های عمومی و تنظیم دستور کار سیاستگذاری
پیکره دولت آنقدر بزرگ و مسائل درگیر با آن به قدری پیچیده است که تمام توان سیاست ورزان و خط مشی گذاران صرف امور دیوانی می گردد و تنها تعداد محدودی از مسائل زیست محیطی در دایره دید و توجه دولتمردان قرار می گیرند. بنابراین باید مساله را نمایاند و سیاستگذاران را هوشیار کرد. باید بخشهایی