11. مدل متغیرهای پنج‌گانه: در این مدل با تکیه بر پنج متغیر کلیدی تعداد بازیگران (تعداد تصمیم‌گیرندگان)، ساخت سازمانی، میزان وضوح مسئله تصمیم‌گیری، میزان اطلاعات در دسترس و محدودیت‌های زمانی اقدام به انتخاب مدل مورد نظر می‌نماید. چنانچه تمامی این متغیرها در وضع مطلوب قرار داشته باشند، مدل به سمت تصمیم‌گیری عقلایی پیش می‌رود و با پیچیده شدن شرایط متغیرهای مذکور به سمت تدریجی‌گرایی و نهایتاً الگوی تصادفی (آشفته) تصمیم‌گیری.

2-2-3- بازیگران و گروه‌های ذینفع
سه بعد اساسی حلّ مسائل در فرآیند خط مشی‌گذاری را می‌توان این گونه برشمرد (Hawlett and Ramesh,2009, pp.6-7):
1. بازیگران خط مشی: که تعیین کننده محتوا و فرآیند خط مشی‌گذاری‌اند.
2. ساختارها و نهادهای خط مشی: که حدود تأثیرات بازیگران را قاعده‌مند می‌سازند.
3. مجموعه ایده‌ها و دانش خط مشی: که در اختیار بازیگران خط مشی‌گذاری قرار می‌گیرد.
بیش از دو هزار سال است که اهمیت کثرت?گرایی و مهم بودن گروه?ها در فرآیند سیاسی دموکراتیک، تشخیص داده شده است. ارسطو به این نکته اشاره می?کند که اتحادیه?های سیاسی به دلیل “مزایای عمومی” که اعضاء بدست می‌آورند، هم مهم و هم پیش پا افتاده هستند. بحث تخصصی در مورد گروه را می?توان به نوشته جان سی کالهون با عنوان “مقاله?ای در باب دولت” (1853) بازگرداند. این مقاله اگرچه اساساً بحثی در باب حفاظت از منافع اقلیت است اما پیشنهاد می?کند که حکمرانی مطلوب باید با تمام گروه?های ذینفع مرتبط باشد زیرا آنها ارائه کننده منافع مشروع تمام شهروندان هستند. اگر تمامی گروه?ها به میزانی مساوی در فرآیند خط مشی‌گذاری مشارکت نمایند، آنگاه تمامی منافع فردی از سوی سیاستگذاران به رسمیت شناخته خواهد شد.
تاریخ مطالعات مربوط به گروه‌های ذینفع به آغاز قرن بیستم باز می‌گردد. اگرچه قدمت این موضوع بیش از قدمت احزاب است اما مفهوم رسمی آن ابتدا در آمریکا ترسیم شد و برای مطالعه تأثیر سازمان‌ها و انجمن‌های خصوصی بر دولت مورد مطالعه قرار گرفت. غالب گروه‌های ذینفع شامل افراد یا سازمان‌های غیر سیاسی است که اساسی‌ترین فعالیت آنها نفوذ بر قدرت نیست، اما اگر این گروه‌ها وارد فرآیندهای اعمال فشار و فعالیت‌های سیاسی شوند گروه فشار خوانده می‌شوند. در واقع گروه‌های ذینفع شامل تمام گروه‌ها، انجمن‌ها و تجمعاتی هستند که در صدد اثرگذاری بر فرآیند سیاستگذاری عمومی می‌باشند. (کردنائیج، 1385، ص 67) گروه‌های ذی‌نفع به گروه‌هایی اطلاق می‌شود که هدف و مقصود مشترکی را دنبال می‌کنند و از نفوذ و قدرت مسلّطی که در یک زمینه برخوردارند و می‌توانند بر فرآیند خط مشی‌گذاری تأثیرگذار باشند. یک تقسیم‌بندی کلّی از بازیگران اصلی تأثیرگذار بر فرآیند خط مشی‌گذاری عمومی عبارتست از: (اشتریان، 1386، ص81)
* نخبگان سیاسی: معمولاً به طبقه‌ای از افراد جامعه اطلاق می‌گردد که صاحب قدرت و نفوذ بوده و در تدوین سیاست‌های عمومی به اشکال گوناگون تأثیر می‌گذارند. “لاسول” معتقد است که در جوامع امروزی تصمیمات توسط گروه اندکی (نخبگان) اتّخاذ می‌شود. نخبگان متّکی به منابع متنوعی می‌باشند که از جمله آن می‌توان به ثروت، تخصّص، شخصیت سیاسی، قدرت، اطلاعات، سازمان و … اشاره کرد.
* نخبگان دیوانی: به آن دسته از بازیگران عرصه سیاستگذاری عمومی اطلاق می‌شود که در دستگاه‌های دولتی به لحاظ جایگاه قانونی و تخصّصی خود در فرآیند تدوین سیاست‌های عمومی نقش‌های مهمی را ایفا می‌نمایند. دیوانسالاران اعم از مدیران ارشد یا بدنه کارشناسی سازمان‌های دولتی با اتّکا به جایگاه سازمانی و با ابزار دانش فنّی خود در امور عمومی نقش کلیدی در تدوین سیاست‌ها ایفا می‌نمایند. شالوده اساسی عمل دیوانسالاران مبتنی بر گرد آوردن عقلانی ابزارهای در خدمات اهداف است. در عرصه خط مشی‌گذاری زیست‌محیطی تقریباً عموم بازیگران کلان در زمره نخبگان سیاسی قرار گرفته و نخبگان دیوانی محدود به بوروکراسی موجود محیط زیست در کشور یعنی سازمان حفاظت محیط زیست می‌شود.
نظریات جدید گروه با کار افرادی همچون آرتور بنتلی، دیوید ترومن و ارل لاتام جنبش بیشتری پیدا کرد. از نگاه لاتام قانونگذار در حکم داور برای منازعات گروهی، مسئول تأیید پیروزی?های ائتلاف?های موفق و ثبت ادعای شکست?خوردگان، مصالحه?ها و پیروزی?ها در قالب قوانین محسوب می?شود. لاتام سه نوع گروه را بر اساس مراحل توسعه آنها، متمایز می?کند:
1. گروه بدوی: گروهی است که در آن منافع وجود دارد اما از سوی اعضای بالقوه تشخیص داده نشده است.
2. گروه ?آگاه: گروهی است که در آن حس اجتماع وجود دارد اما سازمان نیافته است.
3. گروه سازمان?یافته: گروهی است که دستگاه?های عینی و رسمی را برای ارتقاء منافع مشترک،?بوجود آورده است.
گروه?های بدوی و آگاه لاتام، اساساً شبیه گروه?های بالقوه ترومن هستند که همواره وجود دارند اما تا زمانی که نیاز به دست زدن به یک عمل در یک مورد خاص وجود نداشته باشد، به هم نزدیک نمی?شوند.
مفهوم گروه?های بالقوه، ?فرآیند خط مشی‌گذاری دیوانسالارانه را متوازن نگاه می?دارد؛ با توجه به این احتمال که گروه?های جدید ممکن است ظاهر شوند با برخی موضوعات بر تصمیم?سازی تأثیر بگذارند. مفهوم “گروه?های بالقوه” به عنوان مخالف این ادعا نیز ظاهر می?شود که نظریه گروه،? نظریه?ای غیر دموکراتیک است. هنگامی که مفهوم گروه بالقوه با نقش فعال گروه?های سازمان?یافته، در کنار هم قرار می?گیرند این ادعا به گفته ترومن این گونه می?شود که “تمامی منافع جامعه به نوعی از سوی نهادهای دولت به حساب آورده می?شوند”.

مطلب مرتبط :   عبدالقادر، وعظ، جل، نبوی، اسلام، اسلوب

شکل شماره 2-2: مثلث آهنین
این منافع با پیوند گروه?های ذینفع، سازمان?های دولتی مربوط و کمیته?های قانونگذاری مناسب در هر حوزه خاص، ارتقاء می?یابند. این اتفاق بوسیله “مثلث آهنین” یعنی روابط حمایتی چند جانبه میان سازمان?های دولتی، گروه?های ذینفع و کمیته یا کمیته?های فرعی قانونگذار در حوزه?ای از ملاحظات مشترک، به وقوع می?پیوندد. ائتلاف?هایی از این دست به طور دائمی با یکدیگر تبادل اطلاعات، خدمات و پول دارند و این مثلث?ها به دلیل وجود روابط حمایتی به سختی آهن هستند.
هاولت و رامش بازیگران خط مشی را در این پنج دسته طبقه‌بندی نموده‌اند: “کارگزاران منتخب”؛ “کارگزاران انتخابی”؛ “گروه‌های ذینفع”؛ “سازمان‌های پژوهشی” و “رسانه‌های جمعی”. دو نکته در اینجا مورد توجه است:
نخست آنکه با توجه به نوع خط مشی و میزان تأثیرگذاری گروه‌های سیاسی یا علمی در آن، طبقات مختلفی از بازیگران حضور برجسته‌تری خواهند داشت. به عنوان مثال در سیاست‌های علمی و فنّی، حضور نخبگان علمی و در سیاست‌های عمومی حضور سیاستمداران و گروه‌های سیاسی برجسته‌تر می‌باشد.
دوم آنکه به تعبیر هاولت با عبور از مراحل خط مشی عمومی به تدریج تعداد بازیگران شرکت کننده در خط مشی کاهش می‌یابد. به همین دلیل، دستور کارگذاری طیف وسیعی از بازیگران دولتی و اجتماعی را شامل می‌شود تا اینکه در مرحله تصمیم‌گیری، در عمل همه بازیگران غیر دولتی و نیز بازیگران سایر سطوح دولتی که ارتباط مستقیمی با مسئله عمومی ندارند از دور خارج می‌شوند و تنها گروه انگشت‌شماری از سیاستمداران، قضات و مقامات دولتی که صلاحیت اخذ تصمیم در زمینه مورد نظر را داشته باشند مشارکت می‌کنند. (هاولت و رامش، 1380، صص 222-221) قلی‌پور (1388) حضور و تأثیرگذاری بازیگران سه بخش دولتی، مدنی و خصوصی را در فرآیند خط مشی‌گذاری عمومی به شکل زیر نشان داده است.
جججج

شکل شماره 2-3: بازیگران مؤثر در خط مشی‌گذاری عمومی (قلی‌پور، 1388، ص 144)

همانطور که پیش‌تر اشاره شد، هاولت ارکان خط مشی‌گذاری عمومی را تحت سه عنوان “بازیگران”، “ساختارها و نهادها” و “ایده‌ها و دانش” خط مشی‌گذاری عمومی طبقه‌بندی می‌کند. ورود و یا عدم ورود بازیگران جدید به عرصه خط مشی‌گذاری عمومی در هر کدام از حوزه‌های محتوایی آن (از جمله خط مشی‌گذاری زیست‌محیطی) شرایط متفاوتی را در روند تدوین خط مشی‌ عمومی رقم می‌زند. مطابق با نظر آنان، به هر میزان که زمینه برای حضور بازیگران و ایده‌های نو در فرآیند خط مشی‌گذاری زیست‌محیطی بیشتر فراهم باشد، میزان تأثیر و تغییر در محتوای خط مشی‌گذاری نیز بیشتر خواهد بود، به طوری که در حالت تغییر حدّاکثری (حضور بازیگران و ایده‌های جدید)، اهداف خط مشی‌ زیست‌محیطی دچار تغییر شده و در نقطه مقابل آن یعنی حالت حدّاقلی (عدم حضور بازیگران یا ایده‌های جدید) فقط برخی مؤلفه‌ها آن هم در برخی ابزارهای اجرای خط مشی احتمالاً دچار بازنگری و تغییر می‌شوند.

جدول شماره 2-5: ساختار زیر سیستم‌های خط مشی (Hawlett and Ramesh, 2009)
ساختار زیر سیستم‌های تأثیرگذار بر فرآیند تدوین خط مشی
پذیرش/ ظهور بازیگران جدید

خیر
بلی
پذیرش/ دسترسی به
ایده‌های جدید
خیر
زیر سیستم بسته: ترمیم ابزارهای موجود برنامه از طریق باز تنظیم ابزارهای خط مشی در پارادایم فعلی
Closed subsystem
زیر سیستم مقاوم: آ‍زمودن خط مشی از طریق به کارگیری معیارهای جدید در قالب پاردایم فعلی
Resistant subsystem

مطلب مرتبط :   آمریکا، جرائم، جرایم، پولشویی، مخدر، ایالات

بلی
زیر سیستم باز چالش برانگیز: اصلاح خط مشی در قالب گستره فعلی ابزارهای خط مشی
Contested open subsystem
زیر سیستم باز: بازسازی خط مشی از طریق تغییر گستره ابزارهای موجود خط مشی‌گذاری
Open subsystem

مطابق با این مدل، در عمل تمایل غالب خط مشی‌گذاران به سمت تغییرات تدریجی در روند تنظیم خط مشی(formulation) است به این معنا که تغییرات فقط در سطح مؤلفه‌های ابزار خط مشی پیشنهاد و نهایی می‌شود. دلیل این امر نیز آن است که اغلب نظام‌های خط مشی‌گذاری متمایل به محدود کردن امکان ورود بازیگران و نیز ایده‌های جدید در فرآیند خط مشی‌گذاری هستند تا بدین طریق از نفوذ بر انحصار موجود در نظام خط مشی‌گذاری جلوگیری نمایند.

2-2-3-1- نشست‌ها و اجلاس‌های زیست‌محیطی
از پنجاه سال پیش تا کنون بیش از 180 اجلاس توسط مجامع بین‌المللی برگزار شده و 280 معاهده،‌ موافقت‌نامه و پروتکل بین‌المللی درباره حفاظت از محیط زیست تصویب شده است که در ادامه فقط به سه اجلاس تأثیرگذار جهانی (در مقایسه با سایر نشست‌ها) اشاره شده است:
پروتکل مونترال37
یک توافقنامه عمده بین?المللی برای حفاظت از لایه ازن در جو زمین، این قرارداد اساساً در سال 1987 به امضا رسید و در سال?های 1990 و 1992 دارای متمم شد. بر اساس این قرارداد، تولید و مصرف ترکیباتی که موجب نازک شدن ازن می?شوند، مثلاً کلروفلروکربن?ها CFC باید تا سال 2000 میلادی حذف می‌شد. این پروتکل زمینه کنترل هماهنگ بین?المللی در خصوص مواد کاهش دهنده لایه ازن همچون کلروفلروکربن?ها CFC به منظور حفاظت از سلامت عمومی و محیط زیست از تأثیرات نامطلوب بالقوه فراهم می?آورد. (شفریتز، 2008، ص 457)
اجلاس (کنوانسیون) زمین38
این اجلاس (1992-ریودوژانیرو) از نظر اندازه و گستره ملاحظاتش، یک همایش بی?سابقه برای سازمان ملل متحد بود. شرکت?کنندگان این همایش 172 دولت بودند که 108 دولت با رؤسای دولت یا حکومت?هایشان شرکت کرده بودند. این همایش زمانی که گرم شدن زمین به عنوان یک ملاحظه زیست?محیطی در دهه 1990 مورد پذیرش بیشتر قرار گرفت، تشکیل شد. نتایج مورد اجماع کنوانسیون زمین، در پی بازگرداندن میزان انتشار گازها به حدی بود که برای وضعیت اب و هوایی، خطری نداشتته باشند. کنوانسیون یاد شده دولت?ها را در کشورهای صنعتی متعهد می?ساخت تا تمهیداتی احتیاطی برای حفاظت از آب و هوا با کاهش اختیاری میزان گازهای گلخانه?ای و رساندن آنها تا سال 2000 به میزان این گازها در سال 1990 در پیش گیرند. چنان?که از یک معاهده اختیاری انتظار می?رفت، اجرای نتایج اجلاس زمین چندان خوب نبود و هدف آن یعنی کاهش انتشار کربن تحقق نیافت.
اجلاس کیوتو ژاپن
در این اجلاس بحث بر سر موافقتنامه الزامی بود که کشورهای صنعتی را مجبور به کاهش میزان گازهای گلخانه‌ای تا تاریخی مشخص نماید. در سال 1998، دولت ایالات متحده را به پروتکل کیوتو ملحق نمود و تعهد کرد تا آمریکا میزان گازهای گلخانه?ای را 7 درصد نسبت به میزان آن در سال 1990 کاهش دهد و در فاصله سال?های 2008 تا 2012 به این مهم دست یابد.

2-2-3-2- سازمان‌ها و نهادهای زیست‌محیطی
وضعیت موضوعات این رشته، بازتاب دهنده منبع آنها یعنی سازمان?ها و نهادهایی است که آنها را اعلام می‌نمایند. در ادامه به چهار سازمان بین‌المللی فعال در عرصه زیست‌محیطی اشاره شده است؛ هر چند تعداد سازمان‌ها و NGO های فعال در این حوزه بسیار بیش از این است:
نهادهای وابسته به سازمان ملل متّحد
سازمان ملل متحد دارای سه نهاد زیست‌محیطی است که عبارتند از: “طرح زیست محیطی سازمان ملل متحد UNEP39″، “کمیسیون توسعه پایدار 40CSD”، “صندوق جهانی محیط زیست، 41GEF”. هر سه این نهادها البته با شدّت و ضعف در مقایسه با یکدیگر تأثیر ملموس و روزانه بر مسائل مورد بحث زیست محیطی کشورهای مختلف جهان داشته?اند. حوزه تأثیر UNEP کمک در طراحی خط مشی?های زیست محیطی، مشاوره?های فنی زیست محیطی، آموزش منابع انسانی،?توسعه شبکه?های خط مشی و بالا بردن درجه آگاهی?های عمومی در مورد مسائل زیست محیطی است. هر چند CSD تأثیر و مشارکت کمتری در مقایسه با UNEP