دانلود پایان نامه
عناصر و معیارهای موجود برای شناخت و چهارچوب بندی سوءاستفاده از اختیارات مقام اداری و مفهوم سوءاستفاده از حق در قوانین حقوق خصوصی ایران و فقه اسلامی و بررسی موارد مشابه این مفاهیم در رویه قضایی انگلیس، همچون وجود قصد اضرار، قانونیت، رعایت انصاف، اعمال رویه مناسب همچون استناد به واقعیت های مرتبط با موضوع و عدم استناد به واقعیتهای نامرتبط در بررسی پرونده های نظارت قضایی بر سوءاستفاده از صلاحیت می تواند به کار گرفته شود.
بند اول. مفهوم حق
«تعریف حق»به دلیل تنوع موارد آن کار آسانی نیست زیرا باید از آن تعریفی ارائه داد که حقوق دینی، مدنی، اخلاقی، عمومی، مالی، غیرمالی و… را در بر بگیرد. از این رو بسیاری از فقیهان از حق به اعتبار موضوع تعریف کرده اند. تعریف فقهی از حق ویژگی خاص خود را دارد، برخلاف حقوق که در آن منشأ حق با منشأ آن در فقه متفاوت است. فقیهان منشأ حق را اراده الهی دانسته و معتقدند که حق چیزی است که خداوند متعال به بشر بخشیده است. از این رو در فقه اسلامی برای هر حق شرعی دنبال دلیل می گردند.». «این نظر،گاه بر خلاف دیدگاه هایی است که برای حق منشأ غیر الهی قائلند. به عنوان مثال، برخی کسان قائل به حق طبیعی یا حق عقلی هستند. در هر دو مورد مدار و محور حق طبیعت و یا عقل است. قائلان به حقوق طبیعی معتقدند که مصدر حق طبیعت بشری است و هرکس به محض پیدایش به طور طبیعی دارای حق است و قائلان به نظریه دوم را عقیده بر آن است که به حکم خرد تا بشری پدید آید باید برای او قائل به حق شد.»
در فقه برای حق دو رکن برشمرده اند که عبارتند از: دارنده حق (مستحق)که مراد از آن، کسی است که حق به جانب اوست که به اعتبار نوع حق ممکن است خداوند، شخصیت حقیقی یا حقوقی باشد و دیگری خود حق.هیچ حقی به گونه ای که پیشینیان می پنداشتند، مطلق نیست و صاحب آن نمی تواند وجود حق را وسیله ی اضرار زدن به دیگری قرار دهد یا آن را به شیوهای بکار برد که در دید عرف ناهنجار به نظر آید. به بیان دیگر، اجرای نادرست و نیرنگ آمیز حق یا «سوءاستفاده از حق»ممنوع است.
پاره ای از نویسندگان نیز که مشهورترین آنان پلنیول استاد فرانسوی است، نظریه سوءاستفاده از حق را، از نظر تناقضی که در درون آن وجود دارد به باد نکوهش گرفته اند. به نظر اینان چون حق اشخاص را نیز حقوق کشور معین می کند، کاری را که صاحب حق در مقام اجرای آن انجام می دهد مشروع و موافق با حقوق است، پس اگر اجرای حق تقصیر بشمار رود، به منزله ی این است که کار معین موافق حقوق و در عین حال مخالف با آن نگاشته شود. برای احتراز این تناقض آشکار، باید پذیرفت که با آغاز سوءاستفاده، حق پایان می پذیرد و این دو مفهوم هیچگاه با هم جمع نمی شوند، به بیان دیگر، به جای گفت گو از تقصیر در مقام اجرای حق، باید حدود و مفاد حق را شناخت و از تجاوز بدان جلوگیری کرد.
با ملاحظه ماهیت حق باید گفت که صاحبان آن، به علت امتیازی که دارند، دارای موقعیتی هستند که میتوانند با بهره گیری ازآن، حق خود را به زیان دیگران به کار برده و با این اقدام، محدودیت ها و زیان هایی برای افرد دیگربه وجود آورند. لذا این فکر پیش آمده که باید هر راهی جست و جو کرد تا جلوی سوءاستفاده از حق گرفته شود و شرایطی ایجاد کرد که صاحبان حق، امتیاز خویش را در جهتی عادلانه به کار گیرند.
نظریه سوءاستفاده از حق، به عنوان یک وسیله مؤثر برای کنترل حق، پیشنهاد و ارایه گردیده است. سوءاستفاده، عنوان عامی است که از حقوق فرانسه وارد حقوق ایران شده است. در حقوق مدنی، سوءاستفاده یعنی تصرف ناروا، انحراف از قانون و حق در استفاده از اعمال حق خودو یا مقام خود (سوءاستفاده از قدرت مانند هتک حرمت منازل به دست مأمور دولت یا گشودن نامه پستی به دست مأمور پست)و یا موقعیت خود مانند خیانت امین در امانت، یا دارنده سفید مهر در سفید مهر (سوءاستفاده از سفید مهر)سوءاستفاده از حاجت مریض و حاجت صغیر هم عنوان شده است.
بند دوم. مفهوم سوءاستفاده از اختیار و انحراف از صلاحیت ( سوءاستفاده، خروج یا تجاوز از اختیارات)
1. سوءاستفاده و خرج از صلاحیت
تصمیم و عمل حقوقی مقامات اداری ممکن است از جهات مختلف با قواعد و قوانین معتبر کشور مخالفت و مغایرت داشته باشد. این مغایرت می تواند از عوامل مختلف نشأت بگیرد؛ که بر حسب مورد می تواند زمینه ساز سوءاستفاده از قدرت، انحراف از صلاحیت یا خروج از صلاحیت باشد.
«در وهله اول این مغایرت می تواند ناشی از عدم رعایت صلاحیت اداری باشد. صلاحیت، به مفهوم مجموع اختیاراتی است که به موجب قانون برای انجام اعمال معینی به مأمور دولت داده شده است. در اینجا باید بین عمل دو شخص که یکی مأمور دولت است و از صلاحیت خود تجاوز کرده و دیگری که مأمور دولت نیست ولی خود را داخل مشاغل عمومی کرده است، تفاوت قائل شد.
مأمور دولت ممکن است به انحا مختلف از صلاحیت خود تجاوز و تخطی کند. این امر می تواند به سبب رعایت نکردن قلمرو و مدت مأموریت و یا مداخله در امور قانون گذاری و قضایی باشد یا اینکه یک مأمور اداری در امور مأمور دیگری مداخله کند.
مغایرت می تواند ناشی از مشروعیت جهت تصمیم اداری یا سوءاستفاده از اختیارات باشد. هدف اعمال و تصمیمات اداری تأمین منافع عمومی است که تخلف از آن در اصطلاح سوءاستفاده از قدرت نامیده می شود».
سوءاستفاده از اختیار، درواقع اِعمال اختیار برای تحقق هدفی است که مورد نظر مقنن نبوده است. لازمه احراز این مطلب آن است که قاضی از سطح قانون، گذر کند تا هدف قانونگذار را تشخیص دهد، در حالی که در صلاحیت های تشخیصی برای احراز سوءاستفاده از اختیار، باید به «مقصد مقنن»توجه شود. یعنی صرف کشف قصد مقنن، برای کنترل صلاحیت های تشخیصی و احراز سوءاستفاده از اختیار، کفایت نمی کند. آنچه که قاضی باید احراز کند، مقصد مقنن است. لذا الگویی از تفسیر نیاز است و آن تفسیر هدف گرا یا هدف محور است که از تفسیر لفظی گذر می کند. البته این تفسیر، نیازمند آن است که قاضی به مقاصد قانون، یا به غایاتی که قانون قرار بوده محقق کند، توجه کند. شایان ذکر است که اصطلاح «سوءاستفاده از اختیار»بیش تر در ادبیات انگلستان استفاده می شود. حقوقدانان فرانسوی، اصطلاح «منحرف کردن صلاحیت»را به کار می برند، به این معنا که گویی قانون گذار، زمانی که قانون را وضع می کرده و اختیار را اعطا می کرده، جهتی را در نظر داشته است که مقام اداری، قانون را از آن جهت به جهت دیگری منحرف کرده است.
در حقوق اداری اما تجاوز از حدود اختیار مخصوص موردی است که یک مسئول اداری اختیاراتش را در غیر از جهتی که این حقوق به علت آن به او اعطا شده است و بخلاف منظور آن به کار بندد و آن در موردی است که عمل انجام شده، با حفظ ظواهر صحیح و قانونی، اساساً معیوب و مبنی بر یک محرک نامشروع باشد.به موجب قانون هر قدرت و صلاحیتی معمولا برای نیل به هدفی معین به وجود آمده است. مأمور دولت حق ندارد صلاحیتی را به جای صلاحیت دیگر به کاربرد وگرنه مرتکب سوءاستفاده از قدرت خواهد شد. مهمترین مقاصدی که مخالف هدفهای قانونی محسوب می شود و موجب سوءاستفاده از قدرت است را می توان اینگونه بر شمرد:
1) اغراض شخصی همچون حب و بغض و کینه وعداوت و انتقام جویی
2 ) اغراض سیاسی و مذهبی مانند اتخاذ تصمیماتی علیه رقبا و مخالفین سیاسی یا مذهبی
3 ) تأمین منفعت شخص خود یا ثالث
4 ) اجرای صلاحیت قانونی معینی به جای صلاحیت قانونی دیگر
در حقوق کامن لا یک تصمیم در صورتی خارج از حدود اختیارات محسوب می شود که خارج از منطق قوانین موضوعه باشد. از منظر دادگاه ها و دیوان های قضایی اصطلاح «فقدان»یا «تجاوز»از صلاحیت به همان معنی خروج از حدود صلاحیت است؛ اگرچه گاهی اوقات میان فقدان صلاحیت در ابتدا و فاصله گرفتن یا انحراف از صلاحیت به واسطه برخی عیوب بعدی تفاوت قایل می شوند، اما در اغلب موارد این تمایز وجود ندارد. پرونده «MJ v folham »در سال 1921 از جمله این نمونه ها است. مقام محلی که مجاز به تامین یک «مکان شستشو»برای مردم محلی بود، این اختیار را به عرضه «خدمات رخت شوی خانه»تفسیر می کرد. دادگاه اعلام کرد که این تفسیر غیر قانونی است، زیرا از نظر دادگاه «مکان شستشو»به معنی محلی است که یک شخص می تواند شخصاً کار شستشو را انجام دهد.آزادی عمل هایی نیز در دکترین «خروج از حدود اختیارات»وجود دارد. دادگاهها حتی در مواردی که یک عمل به صراحت به وسیله قانون مجاز اعلام نشده، آن را مجاز می دانند، مشروط به اینکه عمل مزبور به نحوی معقول همراه و جزئی از چیزی باشد که صریحاً مجاز اعلام شده است. برای مثال طرح بیمه داوطلبانه منازل، جزئی از اختیارات مدیریت شورای مسکن است، زیرا این امر به مستأجران کمک می کند تا اجاره خود را پرداخت کنند. اما دادگاه ها رویکرد سختگیرانهای را در این زمینه اتخاذ میکنند به گونهای که به ویژه بر آزادی عمل مقامات عمومی تأثیر میگذارد. نظام حقوقی بریتانیا بر پایه حاکمیت قانون بنا شده است و حقوق اداری قلمرویی است که این اصل در فعالترین شکل آن دیده می شود. حاکمیت قانون چندین معنا و پیامد متفاوت دارد. معنای ابتدایی آن، این است که هرکاری باید براساس قانون انجام شود. با اعمال این اصل بر اختیارات و صلاحیت های حکومت، پیامد حاکمیت قانون این است که هر حکومتی می تواند اعمالی را انجام دهد که ممکن است در اصل خطا باشد. (مثلا مصادره زمین یک نفر)یا آزادی یک انسان را نقض کند (مثلا با رد درخواست او برای دریافت پروانه کار)مشروط بر اینکه بتواند با توسل به قانون اقداماتش را توجیه و مجاز بودن آن ها را ثابت کند.
مقتضیات اداره امور عمومی ایجاب می کند حدی از اختیار، به مقامات اداری اعطا شود تا به تناسب موضوع، کارکرد سازمان اجرایی متبوع خود را ایفا نمایند. صلاحیت های اعطا شده، گاه به صورت دقیق توسط قانون گذار مشخص شده اند و به عبارتی حالت «تکلیفی»دارند. در چنین وضعیتی مقام اداری مجال اندکی برای انتخاب و اِعمال صلاحدید داشته و در صورت تخطی از وظایف یا خودداری از اِعمال اختیار، با توجه به نظریات کلاسیک حقوق اداری، به ویژه آموزه «قانونی بودن»، موضوع نظارت قضایی قرار می گیرد. در کنار صلاحیت تکلیفی، گونه ای از اعطای اختیارات با عنوان «صلاحیت تشخیصی» (اختیاری) وجود دارد که در آن، قانونگذار گرچه موجد اِعمال اختیار برای مقام اداری است، اما چارچوب دقیقی برای آن منظور نکرده و چند و چون تصمیم گیری و اقدام را به «صلاحدید» مقام اداری واگذار می کند.
صلاحیت های گزینشی در حقوق اداری عبارتست از اختیار اتخاذ تصمیم مقام اداری در راستای انجام وظایف در شرایط خاص و شخصی براساس گزینههای پیش رو، که براساس آن مقام اداری در انتخاب یک یا چند تصمیم، آزادی نسبی دارد. به بیان لرد دیپلاک مفهوم درست صلاحیت اختیاری اداره، عبارت از حق انتخاب میان بیش از یک گزینه برای اقدام است، به گونهای که این امکان برای مردم عادی وجود داشته باشد تا نظرات متفاوتی را ابراز دارند. این نوع صلاحیت متضمن دو مفهوم مشترک است: انتخاب و منفعت عام در صلاحیت اختیاری، مقام اداری حق تفسیر و ارزیابی را دارد. بر این اساس است که صلاحیت تخییری به صلاحیت گزینشی نیز تعبیر شده است. اعمال صلاحیت ها باید در راستای نفع عمومی یا سیاست های کلی باشد به همین دلیل، اداره در اجرای صلاحیت های گزینشی نیز مواجه با نوعی الزام است و حتی در اعمال اختیارات خود آزادی کامل ندارد.
بسیاری از قواعد حقوق اداری، قواعدی برای محدود کردن صلاحیت های اختیاری گستردهای هستند که قوانین پارلمانی، آزادی کامل آنها را به وزرا و دیگر مقامات عمومی اعطا کردهاند. بنابراین برای مثال وزیرکشور، صلاحیت نامحدودی برای ابطال مجوز یک شبکه تلوزیونی دارد و یک مقام محلی نیز ممکن است صدور پروانه ساختمانی را مشروط و محدود به شرایطی کند که از نظر او مناسب و موجهاند، ولی دادگاهها اجازه نمیدهند که این اختیارات به طریقی اعمال شوند که قصد قانونگذار نبوده است. صلاحیت اختیاری در حقوق اداری، به معنی اختیار یا حق تصمیم گیری رسمی با استفاده از عقل و تشخیص، به منظور انتخاب از میان گزینه های قانونی قابل قبول است.
2. سوءاستفاده و انحراف از صلاحیت
در سوءاستفاده از اختیار، مقام اداری، به تعبیر حقوقدانان فرانسوی، اختیار را «منحرف» می کند. مفهوم سوءاستفاده از اختیارات در حقوق فرانسه تحت عنوان «انحراف از قدرت»یا به تعبیری «انحراف از اختیارات»به کار رفته است. این عنوان، ذیل مفهوم کلی «غیرقانونی بودن»مطرح شده است. در حقوق اداری فرانسه چهار مورد است که از موارد کلاسیک غیرقانونی بودن به شمار می روند: 1. عدم صلاحیت؛ 2. ایراد شکلی؛ 3. نقض قانون به صورت ماهوی؛ 4. انحراف از اختیارات.