همکاری را روشن نمی سازد793. این الزام به همکاری شامل دو قاعده است؛ قاعده اول تعهد به همکاری برای دستیابی به توافق در بهره برداری و اکتشاف منابع و قاعده دوم آن است که در صورت عدم حصول چنین توافقی دولتها متعهد به خوداری از اقدامات یک جانبه هستند794. به عبارت دیگر قاعده مذکور دولتهای مذاکره کننده را ملزم می کنند تا سایر دولتهای ذی نفع را مطلع ساخته و با آنها مشورت نمایند و مذاکرات را با حسن نیت آغاز کرده و پیش ببرند. لیکن تکلیفی برای رسیدن به نوع خاصی از توافق وجود ندارد. اگرچه عناصر تشکیل دهنده عرف در اصل همکاری وجود دارد، اما این عناصر در شکل خاصی از همکاری چون توسعه مشترک یا یکی سازی متجلی نمی شود.
به هر تقدیر اهمیت انرژی در اقتصاد جهانی و نیاز کشور به دستیابی به منابع انرژی باعث اهمیت مضاعف موضوع میادین مشترک نفت و گاز شده به نحوی که کمیسیون حقوق بین الملل نیز در برهه ای بررسی این موضوع را در دستور کار خود قرار داده است.
مبحث سوم: اقدامات کمیسیون حقوق بین الملل در خصوص بهره برداری از میادین مشترک نفت وگاز
در سال 2002 کمیسیون حقوق بین الملل موضوع “منابع طبیعی مشترک دولتها795” را که شامل آبهای زیرزمینی محصور796، نفت و گاز بود در دستور کار خود قرار داد. و آقای چوسی یامادا797 را به عنوان گزارشگر ویژه منصوب نمود798. از سال 2003 تا 2008 گزارشگر ویژه 5 گزارش تقدیم کمیسیون نمود. در سال 2006 قرائت نخست از پیش نویس طرح 19 ماده ای آبهای زیرزمینی محصور ارائه شد و 47 دولت ملاحظات خود را تقدیم کمیسیون نمودند و اکثریت دولتها رویکرد کلی این نهاد را در بررسی موضوع مورد تأیید قرار دارند و سرانجام در سال 2008 قرائت دوم طرح 19 ماده ای مذکور تقدیم شد799. از جمله موضوعات مندرج در طرح پیشنهادی کمیسیون در مورد آبهای زیرزمینی می توان به تعاریف و اصطلاحات، لزوم استفاده معقول و منصفانه از آبهای زیرزمینی، تعهد به خوداری از ایراد آسیب مهم به منافع سایر دولتها،تعهد به همکاری، حداکثر استفاده طولانی مدت از منافع آبهای مذکور، ایجاد طرحهای انفرادی و دسته جمعی توسعه مشترک، حفاظت از محیط زیست، و کنترل آلودگی و لزوم اعلام اخطار و اتخاذ تدابیر احتیاطی، نظارت، مدیریت، فعالیت در چارچوب برنامه های از پیش تعیین شده و … اشاره کرد800. کمیسیون پیش نویس مذکور را تقدیم مجمع عمومی کرده و انتظار می رود مجمع عمومی مبادرت به تشکیل کنفرانسی متشکل از نمایندگان دولتها جهت امضای این طرح در قالب یک کنوانسیون بین المللی نماید. این طرح در صورت تصویب توسط دولتها اولین کنوانسیون بین المللی چندجانبه درخصوص منابع آب زیرزمینی مشترک تلقی می شود801. تا سال 2007 موضوع آبهای زیرزمینی و منابع نفت و گاز مشترک به صورت توأم از گزارشهای گزارشگر ویژه مورد توجه قرار گرفت تا اینکه در آن سال درحالیکه کمیسیون منتظر دریافت نظرات و ملاحظات دولتها در مورد قرائت اول از پیش نویس کنوانسیون آبهای زیرزمینی بود، آقای یامادا گزارشگر ویژه گزارش چهارم خود را تقدیم کمیسیون کرد که در آن به تفاوتها و شباهتهای موجود میان آبهای زیرزمینی و منابع نفت و گاز مشترک اشاره شده بود802. وی در این گزارش به بیان تفاوتهای بین آنها پرداخته و پیشنهاد کرده بود که منابع مشترک نفت و گاز به طور جداگانه مورد بررسی قرار گیرند. گزارشگر ویژه معتقدبود که تفاوتهای میان نفت و گاز و منابع آبهای زیرزمینی مهمتر و برجسته تر از شباهتهای آنهاست؛ برخلاف نفت و گاز آبهای زیرزمینی نیاز بیش از نیمی از مردم جهان به آب شیرین را در بر گرفته و جزء منابع حیاتی بشریت می باشند و چالش های موجود درخصوص آبهای زیرزمینی از جمله مسائل زیست محیطی مسائل و تجاری آنها به کلی متفاوت از نفت و گاز بوده و به رغم اهمیت استراتژیک و اقتصادی نفت و گاز آنها نیازهای ضروری اولیه بشر را تشکیل نمی دهند. از سوی دیگر، اکتشاف و استخراج منابع انرژی موضوع پیچیده ای است که جمع آوری و ارزیابی رویه دولتها در مورد آن مستلزم صرف زمان طولانی است و مواد پیشنهادی در مورد نفت و گاز به طور مستقیم درخصوص نفت و گاز کاربرد ندارد و تنها می تواند به صورت بالقوه در اقدامات بعدی کمیسیون در مورد نفت و گاز کاربرد داشته باشد. علاوه بر آن کشف و استخراج منابع آب زیرزمینی در خشکی صورت می گیرد درحالیکه بخش عمده نفت و گاز اکتشافی در مناطق دریایی و بالاخص در فلات قاره استخراج می گردد. همچنین درحالیکه ارزش اقتصادی نفت و گاز از حیث تجاری بر بازار تأثیر دارد، آبهای زیرزمینی به لحاظ ارزش تجاری ارزیابی نشده و اهمیت آنها تابع شرایط اجتماعی هر جامعه است. با توجه به این ملاحظات، گزارشگر ویژه پیشنهاد کرد که موضوع نفت و گاز به صورت مستقل از آبهای زیرزمینی مورد بررسی کمیسیون حقوق بین الملل قرار گیرد803. این پیشنهاد آقای یامادا مورد استقبال اعضای کمیسیون و کمیته ششم مجمع عمومی قرار گرفت و در نتیجه در سال 2007 موضوع آبهای زیرزمینی از نفت و گاز جدا شده و به طور مستقل در دستور کار کمیسیون قرار گرفت804.
آنچنانکه کمیسیون حقوق بین الملل از سال 2002 رویکرد گام به گام خود را آغاز و در سال 2008 پیش نویس کنوانسیون مربوط به آبهای زیرزمینی را تقدیم مجمع عمومی نمود ، مجمع عمومی نیز طی قطعنامه 124/63 پیشنهادات کمسیون را پذیرفت و دولتها را ترغیب به انعقاد موافقت نامه دو یا چند جانبه در این خصوص کرد805. پس از جدا شدن موضوع نفت و گاز از آبهای زیرزمینی به پیشنهاد کارگروه ویژه کمیسیون حقوق بین الملل، دبیرخانه کمیسیون پرسشنامه ای را جهت اطلاع و پاسخگویی دولتها تنظیم و ارسال نمود که حاوی سؤالاتی از کشورها درباره وجود معاهدات یا ترتیبات عملی ناظر اکتشاف منابع نفت وگاز فرامرزی ،وجود نهادها یا مکانیسم ها و سازو کارهای مشارکتی خصوصی یا عمومی در رابطه با اکتشاف و استخراج این منابع با مشارکت سایر کشورها ،اصول ناظر بر همکاری بین کشورها در چارچوب این گونه ساز وکارها ،ترتیبات همکاری زیست محیطی در ارتباط با توسعه این منابع و..بود. 806
در ابتدا کشورهایی نظیر الجزایر، آرژانتینن، استرالیا، اتریش، باهاماس، بوسنی هرزه گوین، کانادا، شیلی، جمهوری چک، مجارستان، ایرلند، کره جنوبی، مالی، موریتانی، عمان، هلند، تونس و ترکیه پاسخ تفصیلی به سؤالات کمیسیون دادند807. در خلال بحث های کمیسیون در سالهای 2007 تا 2008 موضع گیری دولتها در زمینه اقدامات این نهاد در بررسی موضوع منابع فرامرزی نفت وگاز متفاوت بود. دولت هلند مایل به بررسی توأم موضوع نفت و گاز و آبهای زیرزمینی بود808. سایر دولتها مواضع مختلفی داشتند؛ دسته ای از آنها اصولاً مخالف اقدام کمیسیون در تدوین قواعد حقوق بین الملل در این زمینه بوده و معتقد بودند که موضوع مذکور مسأله فنی و مربوط به روابط دوجانبه بین دولتها بوده و به لحاظ حساسیت های موجود در آن بایستی در پرتو موافقت نامه های دوجانبه حل و فصل شده و به صورت موردی بررسی شود. دولتهایی چون انگلستان، استرالیا، کانادا، یونان، ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران در این دسته قرار دارند809.
کشورهای لهستان، اوروگوئه و جمهوری دمکراتیک کنگو اقدام کمیسیون را در بررسی موضوع به صورت مستقل تأیید کردند درحالیکه کشورهای چین، کره، آلمان، مکزیک، روسیه، لبنان، ایتالیا، رومانی و ونزوئلا و نیوزیلند موضع خود را در زمینه مطالعه بیشتر موضوع توسط کمیسیون روشن ننمودند810. برخی کشورها نیز همچون مکزیک، اندونزی و کشورهای اروپای شمالی (نارودیک) بیشتر بر گزینه یکی سازی در بهره برداری از این منابع یعنی نصب اپراتور واحد و تقسیم منافع و هزینه ها تأکید نمودند811.
با توجه به مواضع دولتها گزارشگر ویژه کمیسیون پیشنهاد نمود با توجه به اینکه تصمیم قاطع از سوی دولتها مبنی بر تداوم یا توقف اقدامات کمیسیون حقوق بین الملل در مطالعه موضوع وجود ندارد، انتظار می رفت این مسأله کماکان در دستور کار کمیسیون در یک برنامه کاری چندساله قرار داشته باشد و از مساعدت سازمانهای بین المللی همچون کمسیون اقتصادی اروپا و نظریات کارشناسی بهره مند شود812.
تا اواسط سال 2010 در مجموع 39 دولت به پرسشنامه کمیسیون پاسخ دادند که با محاسبه بیانیه های کتبی وشفاهی نمایندگان برخی دولتها در کمیته ششم مجمع عمومی ،49 دولت در این زمینه اظهار نظر کردند813 .تعدادی از دولتها نیز با اتکا بر شباهتهای بین آبهای زیر زمینی و نفت وگاز از جهت حقوقی و زمین شناسی و قابلیت اعمال اصول کلی مربوط به منابع طبیعی مشترک ، موافق ادامه کار کمیسیون و تدوین قواعد آن بودند. اکثریت دولتها بر این دید گاه بودند که کمیسیون نباید بیش از این به موضوع رسیدگی کند و بایستی آنرا از دستور کار خود خارج نماید . استدلال آنها این بود که اولأ تفاوتهای عمده ای از جهت زمین شناسی واقتصادی بین نفت وگاز وآبهای زیر زمینی وجود دارد و باوجود برخی شباهتها نمی توان قواعد یکسانی را در باره آنها قابل اعمال دانست . ثانیأ مسئله نفت وگاز تا حدود زیادی به توافق دو جانبه دولتها و منافع متقابل آنها وابسته است و تلاش در جهت تدوین قواعد مربوط به آن ،نامتناسب و غیر ضروری بوده و مسائل پیچیده فنی وحقوقی مربوط به منابع نفت وگاز فرمرزی در سالهای اخیر در قالب موافقت نامه های دو جانبه حل وفصل شده است.ثالثأ موضوع بهره برداری از میادین فرامرزی نفت وگاز، تا حد زیادی به تحدید حدود دریایی وزمینی منوط است و مسئله تحدید حدود ،موضوعی کاملأ دو جانیه بوده وبایستی به صورت موردی بررسی شود و آنچنانکه کنوانسیون 1982 حقوق دریاها مقررمی دارد، به توافق طرفین بستگی دارد .علاوه بر آن،اغلب موافقت نامه های دو جانبه تحدید حدود دریایی حاوی مقرراتی در مورد توسعه مشترک این دسته از میادین نفت وگاز هستند واین نوع موافقت نامه ها بهترین راه برای مدیریت منابع مشترک نفت وگاز است.رابعأ با توجه به ماهیت خاص و دو جانبه منابع نفت وگاز مشترک ،اصولأ تدوین مقررات ناظر بر آنها در سطح جهانی مناسب ،به موقع و واقع گرایانه نیست.برخی از دولتهای مخالف ادامه کار کمیسیون، وجود قواعد عرفی در این زمینه را انکار می کردند وبرخی دیگر تدوین قواعد مربوط به این موضوع توسط کمیسیون را موجب سردرگمی وپیچیدگی بیشتر می دانستند. این دولتها استنتاج قواعد عرفی جهانی از رویه های خاص و مربوط به موضوعی خاص را نامعقول تلقی می کردند.خامسأ بعضی از دولتها معتقد بودند که موضوع نفت وگاز امری پیچیده بوده واز نظر فنی وسیاسی مسئله ای حساس است.درنتیجه حساسیت سیاسی و فنی ایجاب می کند که کمیسیون در این خصوص به صورت محتاط عمل کند و تدوین مقررات توسط کمیسیون می تواند از سوی دولتها ،صاحبان صنایع و بازیگران سیاسی به شدت مناقشه آمیز قلمداد گردد. از سوی دیگر ،موضوع منابع مشترک نفت وگاز نیازمند جمع آوری اطلاعات فنی دقیق و توجه به مسائل حساس سیاسی از جمله موضوع حاکمیت کشورها است.814
به طور کلی ، مخالفان کار کمیسیون بیشتر بر مسائلی چون ماهیت خاص و دوجانبه موضوع ،حساسیت های فنی وسیاسی آن،تنوع رویه ها در نقاط مختلف ،عدم ضرورت تدوین قواعد جهانی تأکید داشتند و نگران آن بودند که کمیسیون در بررسی مسئله به مباحثی نظیر تحدید حدود دریایی بپردازد. در کنار مخالفین ،دسته دیگری از دولتها خواستار آن بودن که کمیسیون همچنان موضوع را مطالعه نماید اما نه در قالب تدوین قواعد عرفی بلکه کمیسیون از میان رویه های موجود یک سری اصول راهنما را استخراج کرده ودر اختیار دولتها قرار دهد.815
گروه کاری کمیسیون با مطالعه مواضع دولتها نظر اکثریت را پذیرفت وبه کمیسیون پیشنهاد کرد که موضوع را از دستور کار خود خارج کند . کار گروه مذکور به رویه کمیسیون در سالهای 1997و 1998 در مورد معیار های این نهاد در بررسی موضوعات استناد و اعلام کرد که در مطالعه موضوعات بایستی سه معیار مد نظر قرار گیرد؛ نخست آنکه موضوع منعکس کننده نیاز دولتها به تدوین وتوسعه قواعد حقوق بین الملل باشد . دوم آنکه موضوع بایستی به قدر کافی وبه نحو قابل ملاحظه ای در رویه دولتها پیشرفته و جا افتاده باشد که نیاز به تدوین و توسعه قواعد آن ضروری باشد و سوم آنکه موضوع محسوس و ملموس باشد و توسعه وتدوین قواعد ناظر بر آن عملی باشد . کار گروه کمیسیون اعلام داشت که مسئله منابع مشترک نفت وگاز فاقد این سه ضابطه است زیرا در رویه وادبیات دولتها آنقدر جا افتاده نیست که بازتاب کننده نیاز جامعه جهانی به تدو.ین قواعد آن باشد .همچنین حتی اگر موضوع را جا افتاده تلقی کنیم از نظر فنی وتکنیکی امکان مطالعه آن وجود ندارد و ازسوی دیگر از نظر سیاسی با توجه به دیدگاه مخالف اکثر کشورها، مطالعه آن ممکن نیست816.
کمیسیون حقوق بین الملل پس از بررسی دیدگاههای دولتها و گزارش گروه کاری کمیسیون ،پیشنهاد آن را مبنی بر عدم امکان مطالعه موضوع نفت وگاز در چارچوب مطالعات مربوط به منابع طبیعی مشترک ،پذیرفت.817
همچنانکه ذکر شد،دیدگاه اکثر دولتها و گروه کاری کمیسیون در مخالفت با ادامه مطالعه موضوع بیشتر مبتنی بر ملاحظات عملی و فنی وسیاسی است. به سخن دیگر ،به باور آنها منابع مشترک نفت وگاز موضوعی بخشی ونه فراگیر است و ویژگیهای منحصر به فرد آنها باعث تمایز هر مورد از

مطلب مرتبط :   مجلس، کمیسیون، رئیس، نودم، کمیسیون‌های، هیئت